Lo fáctico de la reforma al COOTAD - 2026 y la trazabilidad de beneficio a la ciudadanía en el territorio

The facts of the reform to COOTAD - 2026 and the traceability of benefits to citizens in the territory

Otto I. Ayala Becerra¹, Víctor A. Moya Ayala², Estefanía V. Flores Villamarín³, Otto I. Ayala Trujillo⁴ y Carlos M. Ayala Pabón⁵

¹Universidad Técnica del Norte, Imbabura, ivanayalaot@gmail.com, https://orcid.org/0000-0002-3175-1427, Ecuador

²Universidad Estatal de Milagro, Guayas, vic_tor1818@hotmail.com, https://orcid.org/0009-0008-9056-1579, Ecuador

³Instituto Superior Universitario Cotacachi, Imbabura, estefyflores44@gmail.com, https://orcid.org/0009-0006-6096-8533, Ecuador

⁴Universidad Técnica del Norte, Imbabura, oiayalat@gmail.com, https://orcid.org/0000-0003-2808-2960, Ecuador

⁵Universidad Autónomo Regional de los Andes, Tungurahua, carlosayala.44@yahoo.com, https://orcid.org/0009-005-5938-8569, Ecuador

	Información del Artículo	RESUMEN
	Trazabilidad: Recibido 02-03-2026 Revisado 05-03-2026 Aceptado 01-04-2026	El presente artículo analiza la reforma al Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) desde una perspectiva jurídica, administrativa y financiera, considerando su incidencia en la gestión de los gobiernos autónomos descentralizados (GAD). El estudio parte de la premisa de que la administración pública debe regirse estrictamente por el principio de legalidad y por los postulados constitucionales de eficiencia, transparencia y responsabilidad en el manejo de los recursos públicos. En este contexto, la investigación examina la regla fiscal establecida en el COOTAD que dispone que hasta el 30 % de las transferencias del Gobierno Central se destinen a gasto corriente y al menos el 70 % a gasto de inversión, con el propósito de fortalecer el desarrollo territorial y la inversión social. La metodología empleada corresponde a un enfoque cualitativo con diseño descriptivo y analítico, sustentado en el análisis documental de normativa jurídica, literatura académica y evidencia empírica derivada de la experiencia práctica en la administración pública local. Asimismo, se utilizaron técnicas de observación y sistematización de información para examinar la estructura presupuestaria de los GAD, el clasificador presupuestario del Ministerio de Economía y Finanzas y los principales indicadores de desempeño institucional. Los resultados evidencian que la normativa vigente dispone de herramientas técnicas suficientes para garantizar una gestión financiera ordenada, transparente y orientada a resultados. No obstante, las dificultades observadas en algunos gobiernos locales se relacionan principalmente con debilidades en la planificación, liderazgo institucional y ejecución presupuestaria. En consecuencia, la reforma al COOTAD debe entenderse como un mecanismo para fortalecer la disciplina fiscal, optimizar el uso de los recursos públicos y promover una gestión territorial eficiente orientada al desarrollo sostenible y al bienestar colectivo.
	Palabras Clave: COOTAD Descentralización Gestión Pública Finanzas Públicas Presupuesto Municipal
Keywords: COOTAD Decentralization Public Management Public Finance Municipal Budget		ABSTRACT This article analyzes the reform to the Organic Code of Territorial Organization, Autonomy, and Decentralization (COOTAD) from a legal, administrative, and financial perspective, considering its impact on the management of decentralized autonomous governments (GADs). The study is based on the premise that public administration must strictly adhere to the principle of legality and the constitutional principles of efficiency, transparency, and accountability in the management of public resources. In this context, the research examines the fiscal rule established in the COOTAD, which stipulates that up to 30% of transfers from the central government be allocated to current expenditures and at least 70% to investment expenditures, with the aim of strengthening territorial development and social investment. The methodology employed corresponds to a qualitative approach with a descriptive and analytical design, based on the documentary analysis of legal regulations, academic literature, and empirical evidence derived from practical experience in local public administration. Observation and information systematization techniques were also used to examine the budgetary structure of the local governments, the budget classification system of the Ministry of Economy and Finance, and the main indicators of institutional performance. The results show that current regulations provide sufficient technical tools to ensure orderly, transparent, and results-oriented financial management. However, the difficulties observed in some local governments are mainly related to weaknesses in planning, institutional leadership, and budget execution. Consequently, the reform of the COOTAD (Organic Code of Territorial Planning, Land Use and Management) should be understood as a mechanism to strengthen fiscal discipline, optimize the use of public resources, and promote efficient territorial management geared toward sustainable development and collective well-being.

INTRODUCCIÓN

Políticos sin vergüenza hubo en todos los tiempos y bajo todos los regímenes; pero encuentran   mejor clima en las burguesías sin ideales. Donde todos pueden hablar, callan los ilustrados; los enriquecidos prefieren escuchar a los más viles embaidores. Cuando el ignorante se cree igualado al estudioso, el bribón al apóstol, el boquirroto al elocuente y el burdégano al digno, la escala del mérito desaparece en una oprobiosa nivelación de villanía. Eso es la mediocracia: los que nada saben creer decir lo que piensan, aunque cada uno sólo acierta a repetir dogmas o auspiciar voracidades. Esa chatura moral es la más grave que la aclimatación de la tiranía; nadie puede volar donde todos se arrastran.

La doctrina de derecho público como máxima inclusive, transita por la precisión de hacer solamente lo que la ley prescribe en su afán de administrar recursos económicos de la cosa pública.

“La gerencia pública integral es el arte de relacionar todas las facetas del manejo de una organización en busca de una mayor competitividad. En este contexto, la gerencia pública integral facilita la gobernabilidad (Silva ,2003, p. 5).

El escenario real, concreto o fáctico de la gestión positiva de recursos económicos del estado, y el horizonte de cumplimiento de la norma legal, posibilita pensar y repensar escenarios futuribles de cohesión social en donde los limitados recursos frente a las múltiples necesidades de manera inteligente  e inclusiva vayan solucionando problemas del colectivo que impregna su huella en el afán cierto de mejorar la calidad de vida de todo el conglomerado social. Así lo consigna, la Constitución de la República del Ecuador en su Art.4. (2008) Se reconoce el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice la sostenibilidad y el buen vivir, sumak kawsay.

Los principios exigidos en la salvaguarda de la cosa pública, identificados en el Art. 227 (2008-Constitución), mencionan, la administración pública constituye un servicio a la colectividad que se rige por los principios de: eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación. 

La administración pública con visión estratégica se constituye en una dimensión clave para la toma de decisiones dentro del modelo de gestión planificada y de liderazgo corporativo a fin de conseguir el bienestar.

Superando el lapso del statu quo de la Ley de Régimen Municipal, en la génesis del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (2010)-COOTAD, éste viene a ser el orientador de vademécum, a este nivel de gobierno municipal, se moderniza, se cambia la pasividad dependiente de recursos del gobierno central, por la dinámica de generar, además de los recursos del estado central, recursos económicos producto de una gestión social en territorio en donde el ciudadano ve a la institución municipal como aquella entidad que lidera el progreso y desarrollo en su propio territorio, la institución amiga que genera y da confianza al ciudadano.

El COOTAD en su Art. 198.- Destino de las transferencias.- Las transferencias que efectúa el Gobierno Central a los gobiernos autónomos descentralizados podrán financiar hasta el treinta por ciento (30%) de gastos permanentes, y un mínimo del setenta por ciento (70%) de gastos no permanentes necesarios para el ejercicio de sus competencias exclusivas con base en la planificación de cada Gobierno Autónomo Descentralizado. Esto a modo de regla fiscal, siempre existió el 30% para gasto corriente y el 70% para gasto de inversión. Pero no se ha cumplido, ha sido más bien un hueco eyectable de recursos disfrazados para inflar la estructura administrativa y engrosar su burocracia, inclusive en complicidad de la pasividad de las entidades llamadas a controlar el buen uso de los fondos públicos. Amparados en algunos casos con recomendaciones efectuadas en consultas a las entidades de control.

Con la reforma al COOTAD, el ejecutivo, refuerza esta regla 70% inversión y 30% de gasto corriente, inquiriéndoles a los alcaldes algunos boquirrotos a gestionar en su propio territorio recursos y no ser entes pasivos que cruzan los brazos y esperan fin de mes la llegada de las alícuotas correspondientes a las transferencias para gasto de inversión y para gasto corriente, que realiza a través del Banco Central del Ecuador.

Algunos criterios a priori emitidos por ciertos alcaldes que indican que se merman los recursos, es necesario recordarles que el Art. 219.- Inversión social.- Los recursos destinados a educación, salud, seguridad, protección ambiental y otros de carácter social serán considerados como gastos de inversión. Esta vigente, en el COOTAD.

MATERIALES Y MÉTODOS

La investigación se desarrolló bajo un enfoque cualitativo, orientado al análisis jurídico e institucional de la reforma al Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD). Este enfoque permite interpretar los cambios normativos y su incidencia en la gestión de los gobiernos autónomos descentralizados (GAD), a partir de la experiencia práctica en la administración pública. Se aplicó un diseño de investigación descriptivo y analítico, que permitió examinar el contenido de la reforma legal y contrastarlo con la práctica administrativa en los gobiernos locales. Se apoyó en información obtenida en base de datos académicos jurídicas. La observación y fichas de tipo etnográficas en dónde se registraron los principales hallazgos de la temática investigada.

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

Los resultados obtenidos en la investigación evidencian una evolución significativa del mercado internacional de bonos verdes y su creciente relevancia como instrumento de financiamiento sostenible, particularmente para economías pequeñas y abiertas como Panamá. A partir del análisis documental de más de veinte estudios académicos y reportes institucionales, se identificaron tendencias estructurales que permiten evaluar el impacto potencial de estos instrumentos en la estabilidad financiera y el desarrollo económico sostenible.

Evolución del mercado internacional de bonos verdes

Los datos presentados en la Tabla 1 muestran una expansión acelerada del mercado global de bonos verdes durante la última década. En 2010 el volumen de emisiones alcanzaba aproximadamente USD 4,000 millones, mientras que para 2017 superaba los USD 155,400 millones, reflejando un crecimiento de aproximadamente 78 % respecto al año anterior. Este incremento evidencia la consolidación de los bonos verdes como un mecanismo relevante dentro del sistema financiero internacional para canalizar recursos hacia proyectos ambientales.

Asimismo, los resultados indican una alta concentración geográfica de las emisiones, donde economías desarrolladas como Estados Unidos, China y Francia representaron cerca del 56 % del total emitido en 2017. Este hallazgo confirma que los mercados financieros más profundos han liderado la transición hacia instrumentos de deuda sostenible, lo cual coincide con los planteamientos de Santiago (2022), quien sostiene que la madurez institucional y la profundidad del mercado de capitales son factores determinantes para el desarrollo de instrumentos financieros verdes.

Desde la perspectiva sectorial, los datos evidencian que el 33 % del financiamiento proveniente de bonos verdes se destina a proyectos de energía renovable, seguido por edificios eficientes con un 29 %, lo que representa aproximadamente USD 45 billones. Estos resultados coinciden con lo señalado por Forest (2023), quien destaca que la transición energética y la eficiencia energética constituyen los sectores prioritarios en la asignación de financiamiento climático a nivel global.

En el contexto latinoamericano, el Bono Verde emitido por el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) por un monto de USD 52.2 millones, dentro de un programa total de USD 600 millones, representa un avance significativo en la promoción del financiamiento sostenible regional. Este instrumento permitió canalizar recursos hacia proyectos ambientales en países como Ecuador, Perú y Panamá, evidenciando el papel creciente de las instituciones multilaterales en la expansión del mercado verde.

Dinámica del financiamiento sostenible en América Latina

Los resultados presentados en la Tabla 2 permiten analizar la evolución del mercado de bonos sostenibles en América Latina y el Caribe durante el período 2014-2024. Durante esta década se registró un monto acumulado superior a USD 164,000 millones mediante 278 emisiones realizadas por 106 emisores, lo que demuestra la consolidación progresiva del financiamiento sostenible en la región.

Un aspecto relevante identificado en el análisis es la participación predominante del sector soberano, que concentró aproximadamente 52 % del total emitido. Este resultado confirma el papel estratégico del Estado como impulsor del mercado de deuda sostenible, lo cual coincide con los planteamientos de García (2025), quien señala que los gobiernos desempeñan un rol fundamental en la creación de marcos regulatorios y en la generación de confianza para los inversionistas internacionales.

Además, la evidencia muestra que el sector financiero representó el 11.5 % del total emitido, seguido por el sector energético con 9.6 %, lo que refleja la importancia de las instituciones financieras y de la transición energética en el desarrollo del financiamiento sostenible regional. Otros sectores relevantes incluyen el forestal, agroindustrial e industrial, lo que evidencia una creciente diversificación en el uso de instrumentos verdes.

Un resultado particularmente relevante del estudio regional desarrollado por Velloso et al. (2025) es que la emisión de bonos sostenibles presenta una relación positiva y estadísticamente significativa con la expansión de la capacidad de generación renovable per cápita en los países analizados. Sin embargo, el estudio no encuentra evidencia significativa sobre su impacto directo en la participación de energías renovables dentro del consumo energético total. Este hallazgo sugiere que el financiamiento verde constituye una condición necesaria pero no suficiente para transformar estructuralmente la matriz energética, lo que implica la necesidad de complementar estos instrumentos con reformas regulatorias y políticas energéticas adecuadas.

Implicaciones para Panamá como economía pequeña y abierta

Los resultados del análisis evidencian que Panamá presenta características estructurales que podrían favorecer el desarrollo de un mercado nacional de bonos verdes. Su condición de economía dolarizada, centro financiero internacional y plataforma logística regional le permite acceder a flujos de capital internacional con relativa facilidad (Mazurkiewicz et al., 2025).

Desde la perspectiva teórica, la evidencia obtenida respalda la hipótesis general del estudio (H1), la cual plantea que la emisión de bonos verdes tiene un efecto positivo sobre el financiamiento sostenible. La literatura revisada demuestra que estos instrumentos permiten ampliar las fuentes de financiamiento para proyectos ambientales, mejorar la reputación financiera de los emisores y atraer inversionistas institucionales con criterios ESG (Ruiz, 2025; Díaz, 2025).

En relación con la hipótesis específica H1a, los resultados sugieren que los bonos verdes pueden contribuir a reducir el costo promedio de financiamiento público, fenómeno asociado al denominado “greenium” o prima verde. Según Merlyn (2025) y Cuevas (2025), este diferencial se explica por la alta demanda de inversionistas institucionales interesados en activos sostenibles, lo que permite emitir deuda con tasas ligeramente inferiores a instrumentos convencionales comparables.

Respecto a la hipótesis H1b, el análisis confirma que la emisión de instrumentos verdes incrementa la participación de inversionistas institucionales internacionales, especialmente fondos de inversión con mandatos ESG. Este fenómeno se explica mediante la teoría de señalización, según la cual la emisión de bonos verdes reduce la asimetría informativa y mejora la percepción de responsabilidad ambiental del emisor (Rodríguez, 2025).

Finalmente, en relación con la hipótesis H1c, la literatura revisada demuestra que la implementación de marcos regulatorios claros y estándares de transparencia contribuye a fortalecer la profundidad del mercado de capitales y la confianza de los inversionistas. Como señala Riveros (2025), la gobernanza climática y la estandarización normativa son elementos esenciales para evitar prácticas de greenwashing y garantizar la credibilidad del mercado de bonos verdes.

Limitaciones y perspectivas futuras

A pesar de los resultados positivos identificados, el estudio también evidencia algunas limitaciones estructurales en el desarrollo del mercado de bonos verdes. Entre ellas destacan la limitada profundidad del mercado de capitales en economías pequeñas, los costos adicionales asociados a certificación y reporte, y las dificultades metodológicas para medir el impacto ambiental de los proyectos financiados (Cusirramos et al., 2025).

Asimismo, la evidencia sugiere que el financiamiento sostenible debe integrarse con políticas públicas complementarias, incluyendo reformas regulatorias, estrategias de transición energética y mecanismos de gobernanza climática. De lo contrario, el impacto de los bonos verdes podría limitarse a un instrumento financiero sin generar transformaciones estructurales en la economía.

En este sentido, futuras investigaciones podrían incorporar modelos econométricos y análisis empíricos con datos específicos del mercado panameño, con el fin de evaluar con mayor precisión el impacto de los bonos verdes en indicadores macroeconómicos, financieros y ambientales.

CONCLUSIÓN

El presente estudio tuvo como objetivo analizar el impacto de los bonos verdes en el financiamiento sostenible de Panamá como economía pequeña y abierta. Los resultados obtenidos evidencian que el mercado internacional de bonos verdes ha experimentado un crecimiento acelerado durante la última década, consolidándose como uno de los instrumentos más relevantes para movilizar capital hacia proyectos ambientales y climáticos.

El análisis de la evidencia empírica demuestra que los bonos verdes contribuyen a ampliar las fuentes de financiamiento sostenible, atraer inversionistas institucionales internacionales y fortalecer la credibilidad financiera de los países emisores. Asimismo, se identificó que la participación activa del sector público y la existencia de marcos regulatorios sólidos son factores determinantes para el desarrollo de estos instrumentos en los mercados emergentes.

En el caso de Panamá, su posición como centro financiero regional, su economía dolarizada y su conectividad logística internacional le otorgan ventajas estratégicas para consolidarse como un hub regional de financiamiento sostenible. Sin embargo, para aprovechar plenamente estas oportunidades es necesario fortalecer la gobernanza climática, mejorar los mecanismos de transparencia financiera y promover políticas públicas que integren el financiamiento verde con estrategias de desarrollo sostenible.

En síntesis, los bonos verdes representan una herramienta clave para promover la transición hacia una economía baja en carbono, mejorar la resiliencia económica frente al cambio climático y diversificar las fuentes de financiamiento de largo plazo en economías pequeñas y abiertas.

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